行政學的典範發展

 

一、典範的定義

                                                       典範 (Paradigm)

     源起          1962 年孔恩 (T. Kuhn) 於《科學革命的結構》提出。

     意義          某一個時代，某一個專業學科社群所共同持有的價值、信念、方法與觀點。

     變遷過程   長期的常態科學 1  → 異例 → 短期的非常態科學 → 長期的常態科學 2

                           典範 1　　　　 危機            革命                        典範 2

 

     典範 (paradigm) 的概念源自於孔恩 (T. Kuhn)，他在《科學革命 結構》一書中，以典範的概念說明行政學的定位。它是某一特定 時期，參與某一科學研究工作的學術社群，共同接受的研究方法 與基本觀點，依照「前典範階段 → 典範階段 → 危機階段 → 科學 → 革命 → 新典範階段」的模式發展形成一種學術共識，其定義為：

   ( 一 ) 典範是一套信念或信念系統。

   ( 二 ) 典範是一種世界觀。

   ( 三 ) 典範是一種觀察方式。

   ( 四 ) 典範是一種普遍性的觀點。

   ( 五 ) 典範是最高共識單位。

 

公共行政典範分析

亨利 (H. Henry)

典範 一  

政治與行政分立時期 (1887-1926)  

威爾遜《行政的研究》開始讓行政學與政治學的研究分立。

典範 二

行政原則的確立 (1927-1937)

古立克與尤偉克《行政科學論文集》追求行政的普遍性原理原則。

典範 三

公共行政即政治科學 (1950-1970)

行政學是政治學的附庸，並非一門獨立的學科研究。

典範 四

公共行政即管理學 (1956-1970)

視公共行政與企業管理相同，並應學習企業的經營效率。

典範 五

公共行政即公共政策 (1970 至今 )

將公共行政脫離政治學與管理學，多元化呈現其公共性的特質。

 

丹哈特 (R. Denhardt)

類型 一

行政控制典範 (1950-1960)

強調客觀－組織的面向，從方法學出發，以理性的方式提升效率。

類型 二

組織學習典範 (1960-1980)

強調主觀－組織的面向，重視組織成員的感受，以實現雙贏目標。

類型 三

政治教育典範 (1980-1990)

強調主觀－政治的面向，認為行政作為須考量政治目的及其架構。

類型 四

政治結構典範 (1990 至今 )

強調客觀－政治的面向，以歐斯洞的公共選擇途徑觀點為代表。

 

二、亨利 (H. Henry) 的公共行政五大典範

   (一) 典範一：政治與行政分立時期 (1887 ∼ 1926)

         受「三權分立」與「行政政治分立」觀念的影響，著重於官僚體制的推動探討，強調價值中立、經濟與效率，奠定組織理論。藉由價值與事實二分的概念，強化政治與行政二分的理念。代表學者有：

         1. 古德諾 (Frank J. Goodnow)

            著有《政治與行政》(1900)。認為政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行。主張政治與行政的功能應區分。

         2. 懷特 (L. D. White)

            出版《公共行政學導論》(1926)。確立行政學有別於政治學，於學術領域中佔有正當的獨立地位。強化政治、行政應二分的觀念。

   (二) 典範二：行政原則確立時期 (1927 ∼ 1937)

         此時期行政學研究焦點放在研究「放諸四海皆準的行政原理、原則」。並藉由行政原則的應用，使得行政人員成為真正的行政專家。代表學者有：

         1. 魏勞畢 (W. F. Willoughby)

            出版《公共行政的原則》(1927) 帶動行政管理學派。

         2. 古立克 (L. Gulick) 與尤偉克 (L. Urwick)

            古立克 (L. Gulick) 與尤偉克 (L. Urwick) 合著《行政科學論文集》(1937) 為公共組織理論中傳統管理途徑的經典之作，提出組織管理原則 POSDCORB 七職能說。

        補充

        行為科學學派對行政原則的批判：

        1940 年代，行為科學學派健將賽蒙 (Simon) 主張：普遍共通的行政原理並不存在。所謂的行政學原則、原理僅是行政諺語，不能解決實際公共行政問題。

   (三) 典範三：公共行政即政治科學 (1950 ∼ 1970)

         此時期行政學再次淪為「政治學之附庸」，為「行政學的低潮期」。認為行政學為政治學的重點與興趣範圍，非一門獨立學科。以高斯 (J. M. Gaus) 的《公共行政理論趨勢》為代表。此一時期著重「個案研究法」與「比較研究法」的運用。

         個案研究法：

         受「行為主義」影響，以個體行為作為研究的基本單元，採用科學方法與統計分析，建構經驗理論解釋系統。( 也就是藉由個體行為的研究來預測與解釋社會的整體狀況及趨勢 )

         比較研究法：

         比較研究法用於處理行政原則中的跨文化限制，將行政學研究由實務取向提升至「比較行政」的理論建立。

         此時期所採用的個案研究法無顯著成就，且欲藉由比較研究方式建構理論亦遭失敗，故此時期的行政學淪落為政治研究裡的次等公民。

   (四) 典範四：公共行政即管理學 (1956 ∼ 1970)

         由《行政科學季刊》(1956) 創刊為始，此一時期行政學者認為公共行政與企業管理不應有別，兩者皆可用「一般管理」的概念概括，著重組織理論、組織行為實證與管理技術的研究，認為組織理論為行政的基本重點，強調管理科學的科際整 合，但缺乏公共性的研究。如 1950 年組織發展 (Organization Development) 迅速竄起，使得行政管理成為一公、私組織與制度研究的知識體系。

         補充

         典範競立：

         1950至1970年代為典範三時期，1956至1970年代為典範四時期， 兩者時間重疊，是為所謂的典範競立，即「同一時期有不同的典範主張並存」。

   (五) 典範五：公共行政即公共行政學 (1970 至今 )

         典範五時期以 1970 年後在美國成立的全美公共事務與行政學院聯盟 (NASPAA) 為始。此機構之成立可說是「公共行政獨立自主的里程碑」，此時期的行政學研究已有定向，朝組織理論與資訊科學等專業區域發展，且研究定位也較為明確，如地方政府、行政倫理與公共利益等，並產生了許多公共政策上的新技術 ( 如決策樹、線性規劃等 )，使得行政學逐漸具備明顯的學術獨立性格，並朝成熟的專業學科方向發展。

三、丹哈特 (R. Denhardt) 的公共行政典範類型

     丹哈特 (R. Denhardt) 依據勃羅 (G. Burrell) 與摩根 (G. Morgan) 分析社會科學知識的方法，以主觀、客觀、政治、組織四個面向做區分，將行政典範分為四種類型：

   (一) 行政控制典範 (1950 ∼ 1960)

         行政控制典範強調客觀－組織的面向。從方法學出發，假定科學可提供工具性的陳述，使管理者能藉由此工具理論的運用控制員工的行為或處理環境的不穩定，而致力於理性的目標成就。如：

         1. 威爾遜：行政應從政治分立出來，師法企業，用以經營憲法。

         2. 泰勒：主張科學管理，以科學方法選拔工人。

         3. 韋伯：主張建構合法、理性的官僚制度。

         4. 古立克與尤偉克：共同提出行政原則「POSDCORB」。

            以上觀點皆以工具性的論述帶來效率理性，卻造成官僚內部的嚴重疏離。有鑑於此，瓦爾多主張在科學、理性、效能、效率與生產力之間，應發展相互支援概念。賽蒙(H. Simon)主張理性決策理論，為行政控制典範中的代表，認為過去傳統行政學主張的行政原則是「行政諺語」，而所有行政原理皆可提出反原理，無法解決行政實際問題。並主張行政學研究焦點應以組織的決策制定為主，並植基於事實的可觀察行為分析，發展嚴謹的行政科學。而基於人的有限理性，應加入團體、集思廣益，以提高效率。

   (二) 組織學習典範 (1960 ∼ 1980)

         組織學習典範強調主觀－組織的面向。此典範時期部份學者認為良好的組織運作除了應重視效率、效能、生產力等組織需求外，亦須注重個人需求，如組織成員對組織的感受，以及人性發展的融合關係。始可達成組織目標與自我實現的雙贏目標。故該典範又稱為「組織的人文主義」、「人文主義的行政」。組織學習典範的代表為哥倫筆斯基 (R. Golembiewski) 的組織發展理論。提倡透過道德管理整合個人與組織，並倡導社會互動的「合作－共識體系」，透過學習者的經驗誘發組織的改變。

         1. 史考特 (W. G. Scott) 對組織學習典範所作的假定

            (1) 人性的尊嚴，以及平等而非層級的人格保障。

            (2) 人類情境 (human condition) 有逐漸完美穩定的趨勢。

            (3) 組織利得來自成員利得，且利得應回饋給付出行動者。

            (4) 以「成員的合意」為基礎，制定組織決策與行政控制。

            (5) 組織變遷來自參與者的瞭解和共識。

         2. 全鍾燮 (J. S. Jun) 分析人文主義的行政研究途徑

            (1) 組織民主觀點

                 受當代工業人文主義以及工業心理學、企業管理等思潮影響而成。代表學者有：梅堯 (E. Mayo)、霍桑實驗學者 (The Hawthorne Studies)、艾吉里斯 (C. Argyris)、邊尼斯 (W. Bennis)、麥克葛瑞格 (D. MCGregor)、席恩 (E. H. Schein) 等。

            (2) 現象學的行政觀點

                 將現象學應用至公共行政裡，質疑科學方法落實在行政裡的可行性。並認為人文主義的行政應強調行政周圍的價 值、意義、行動。而公共行政的關鍵在於組織成員如何看待、解釋他們所存在的組織世界。此行政觀點以哈蒙 (M. Harmon) 為代表，其行動理論 (action theory) 為公共行政的替代典範。

         補充

         哈蒙的公共行政學典範：

         哈蒙(M. Harmon)將行政學劃分為二大典範：實證典範、行動典範。

   (三) 政治教育典範 (1980 ∼ 1990)

         政治教育典範強調主觀－政治的政治面面向，假定任何行政運作皆受國家政治結構之影響。且政治的目的在於達成效率或是伸張社會公義，因此任何行政作為均須以政治目的及其架構做考量。

         此典範以瓦爾多 (D. Waldo) 的民主行政為代表，倡導以行政倫理為核心，曾言：「歷史為政府帶來兩項傳統，政治是希臘的， 行政是羅馬的。」1952 年又提出：「如果行政是現代政府的核心，則二十世紀的民主理論勢必須強調民主行政。」認為官僚制度是必需的，且應與民主政治結合，以建置民主行政。瓦爾多認為國家依其功能可分為「服務國家、獎勵國家、管制國家、福利國家」。但為符合社會變遷與人性需求，瓦爾多認為應再設計「公正國家」角色，以實現更多的自由、平等、人性尊嚴等無形的價值。而外來的官僚型態，其角色與功能必須兼顧：

         「服務性官僚、參與式官僚、代表性官僚」，並以專業菁英角色 ( 須具備專業能力、民主素養、倫理道德、憲政精神 ) 主導政策制定。哈特 (D. Hart) 在倡導行政倫理的行政人文主義下，行政人員於提供公共服務時必須遵守四項公民義務：「鼓勵公民自主自律、藉說理行統治、超越權力腐化、作為公民表率」。

   (四) 政治結構典範 (1990 至今 )

         1. 政治結構典範強調客觀－政治的面向，以歐斯洞 (Ostrom) 的公共選擇途徑觀點為代表。公共選擇觀點下的政治結構非一般政治結構，而是將「經濟學」運用於公共行政中，強調理性與效率。公共選擇理論假定每個人都是「利得最大化的理性人或經濟人」。

         2. 博奕理論：如全民皆願為公共財合作貢獻心力，則每人可獲之幸福較每個人皆不貢獻的狀況多。

         3. 政府制度應「多元、分權」。歐斯洞強調反應力 (Responsiveness)，認為官僚制度反應不夠迅速靈敏，而民主行政是可行的政治途徑，其重要特徵為：「多元權威決策中心、複式組織制度與重疊的職權、自我管理、分權與權威割裂、行政有政治色彩，行政與政治不可分立」。

         4. 政治途徑下的組織結構設計，有下列特徵：

            (1) 多元主義

                 政府機關或公共組織設計應多元，反應不同團體需求。

            (2) 自主性

                 在政府行政中，各個組織應有其自主的職能與權力，方不致受到高層權力的驅使，而阻礙政策利益的有效表達。

            (3) 與國會的聯繫

                 各個組織獲得國會的政治支持是必要的條件。

            (4) 分權

                 分權的意義有二，一者就組織而言，分權就是管理者將權力分享給較低階層的雇員；再者，就一般大眾而言，分權 經常是以有效的大眾參與來加以合理化，使民眾得以參與決策。

 

 

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