壹、公共政策

 

   一、定義

          公共政策就是政府用來解決公共問題的方法。以下列舉兩位學者的界定：

      (一)戴伊(T. R. Dye)

           公共政策是政府選擇作為或不作為的任何行為。

      (二)伊斯頓(D. Easton)

           公共政策是政府對社會價值從事權威性分配的行為。

   二、研究的起源

          1951 年，政策科學之父拉斯威爾(Lasswell)與賴納(Lerner)合著政策科學：範圍與方法的最近發展一書，開啟了政策科學運動，促使公共政策演進成一門系統化的學科。

   三、研究之目的

          吳定教授認為，研究公共政策的目的有：

      (一)順應世界各國的潮流。

      (二)提高決策品質、行政績效與國家競爭力。

      (三)解決 3E 危機 ： 所謂 3E 危機 ， 即環境 (Environment) 、能源 (Energy)、經濟(Economy)危機。

      (四)使政府具備以下 5R 特性，成為有效政府。

           1.回應性(Responsiveness)：對民眾需求要有回應。

           2.代表性(Representation)：政府作為需能代表全體民眾的利益。

           3.可靠性(Reliablilty)：政府作為需能獲得人民信賴。

           4.責任性(Responsibility)：政府需對自己的所有作為負責。

           5.務實性(Realism)：政府作為需從實際面著手，以解決問題為目的。

   四、運作階段

          公共政策的運作過程可以區分為以下五個階段：

          政策問題界定 （問題形成階段）→ 政策規劃 → 政策合法化 → 政策執行 → 政策評估

   五、類型

          學者羅威(Lowi)將公共政策的類型分為：

      (一)分配性政策

           1.賽局類別：非零和賽局。

           2.定義：政府分配利益予某標的團體。

           3.舉例：社會福利政策。

      (二)重分配性政策

           1.賽局類別：零和賽局。

           2.定義：將某標人口的利益或成本轉移給另一標人口享受或承擔。

           3.舉例：採累進稅率的綜合所得稅、全民健保。

      (三)管制性政策

           1.賽局類別：零和賽局。

           2.定義：政府設立特定之原則或規範，來管制特定標的人口之活動。

           3.舉例：環保政策、出入境管制。

      (四)自我管制性政策

           1.賽局類別： 非零和賽局。

           2.定義： 政府對某標的團體之活動方式，僅設立原則性規範，而要求其對細節進行自我管制。

           3.舉例：大學自治。

貳、公共問題

   一、發生原因

      (一)市場失靈

           受某些外在因素的影響，使市場在自由運作下無法達到應有效率。常見引起市場失靈的因素有：

           1.自然獨占(natural monopoly)：

             某產業因生產的「規模經濟」特別顯著，以致形成之壟斷。

           2.外部性(externality)：

             當一個經濟個體行為的負面結果透過非市場因素而影響到其他人，而受影響者無法透過市場向施害者求償。如工廠排放污水影響下游養殖業。

           3.公共財問題(public goods)：

             由於公共財有以下特性，使民間企業不願或無能力提供，而需由政府介入解決。

             公共財的特性有：

             (1)無法排他性(無排斥性)：

                指無法禁止他人享受該財貨。

             (2)非對立性(不可分割性、非敵對性)：

                財貨可讓多人共用而效用不會減少。

             (3)擁擠性：

                當財貨的消費者數量達到一定程度後，會造成其它消費者的不便，例如上下班時段的公路擁塞現象。

           4.資訊不對稱性(information asymmetry)：

             消費者因資訊或專業之不足，而無法與生產者在市場上立於公平合理之地位。

      (二)政府失靈(government failure)

           當市場失靈時，政府雖可介入干預，但受限於代議政治本身之缺陷、政府官員與民代之私心、利益團體介入等因素，實際上往往未能帶來理想效果，甚至引發更多問題，此即稱「政府失靈」。

   二、政府面對公共問題的態度

      (一)遏阻發生

           當問題發生時，就設法動員社會上支持該機關的力量，把問題壓抑下去。

      (二)任其發生

           在公共問題出現時，政府立場此時可說是「消極」的，因政策是非曲直在此時尚不明顯，無法作成決策，再者政府決策時總希望決策能獲全民支持，在情勢尚不明瞭時，因此不決策，而又任其發生。

      (三)鼓勵發生

           政府會協助民眾界定問題，但只扮演旁觀的協助者角色。

      (四)促其發生

           政府面對公共問題最積極的態度。極力主導公共政策運作的過程。

參、政策規劃

   一、定義

          為解決公共問題，採用一系列方法原則，設計出可能解決問題的替選方案之過程。涵蓋了設計方案、評估方案、推薦方案三個流程。

   二、政策規劃原則

      (一)公正無私： 設計政策時應考量能否體現社會正義。

      (二)弱勢族群利益最大： 設計政策時應考量對於社會上弱勢族群的照顧。

      (三)個人受益： 設計政策時應考量政策的利益是否能為社會中的每個成員所分享。

      (四)分配普遍： 設計政策時應考量政策利益及成本的分配應能普及至社會多數人。

      (五)持續進行： 設計政策時應考量過去、現在、未來的可行性。

      (六)緊急處理： 設計政策時應考量輕重緩急的問題。

      (七)人民自主： 設計政策時應考量可否由民間處理(可否民營化)。

   三、政策規劃步驟

      (一)決定目標與確認問題。

      (二)評量需求與敘明目的。

      (三)設計替選方案。

      (四)比較替選方案。

      (五)由替選方案中選定最佳方案。

      (六)設計執行與評估辦法。

肆、政策合法化

       針對政策規劃時期所選定的方案，提交權利機關審核，完成法定程序，以便付諸執行。

伍、政策執行

   一、定義

          將選定的政策方案付諸實行，稱為政策執行。古語有云：徒善不足以為政，徒法不足以自行，講的就是政策執行的重要。

   二、政策監測(Policy Monitoring)

      (一)提供公共政策因果資訊的一種分析方式。

      (二)目的在解釋政策執行情況以及評估執行效果，以確保政策有效執行。

      (三)可以作為政策評估的先決條件。

      (四)包括「事前監測、事中監測、事後監測」。

      (五)擁有順服、審計、會計、解釋四種功能。

           1.順服功能(compliance)：

             透過政策監測，可得知在政策執行的過程中，行政相關人員、標的團體或其他關係人，是否遵守由立法機關、管制性機關等所定的標準、程序和規定。

           2.審計功能(auditing)：

             透過政策監測可獲知其所提供的資源和服務，是否真正到達被服務者的手中。

           3.會計功能(accounting)：

             透過政策監測可以獲知在某一段時間內，是否由於公共政策的執行，而在政治、社會、經濟、文化上發生了改變，及其改變的程度為何。

           4.解釋功能(explanation)：

             透過政策監測可以解釋為何某一公共問題的不同方案，在執行了之後，會有不同的結果出現。

陸、政策評估

   一、定義

          以科學方法蒐集資訊，對政策之制定、內容、執行過程、結果等進行評估，以決定該政策是否需修正、持續或終止。政策評估是以基本價值為依據，具備目的與手段兼顧的雙重特性，大多屬於回溯性質。

   二、種類

      (一)預評估(pre-evaluation)

           1.規劃評估：

             政策在規劃階段所做的評估，以茲執行前之參考。

           2.可評估性評估：

             (1)在政策執行過程中所做的評估。

             (2)評估政策可否被評估、應否被評估、是否值得被評估、評估後有無參考價值等。

           3.修正方案評估：

             針對政策的修正方案進行評估。

      (二)過程評估(process evaluation)

           1.對「問題認定、政策規劃、政策合法化、政策執行」等階段之過程內容進行評估。

           2.可避免產生以正確方法解決錯誤問題的第三類型錯誤。

      (三)結果評估(outcomes evaluation)

           1.產出評估： 對機關可見的產出，如服務次數、金錢補助數額、物品產量等的評估。

           2.影響評估： 政策執行後，對標的人口產生之有形、無形、預期、非預期影響進行評估。

   三、政策評估的積極目的

      (一)作為比較各替選方案之優先順序的依據。

      (二)作為改善政策實施程序的參考。

      (三)作為增刪特殊政策執行策略和技術的參考。

      (四)作為繼續或停止政策實施的參考。

      (五)作為其他地方推動類似政策的參考。

      (六)作為分配各競爭政策所需資源的依據。

      (七)作為接受或拒絕政策所涉及途徑或理論的基礎。

   四、評估結果處理方式

          唐恩(Dunn)認為，政策評估的結果有以下四種處理方式：

      (一)調整：

           若執行發生困難，或環境因素已變遷，均需調整原政策。

      (二)持續：

           政策之執行能收預定的效果，即可持續進行。

      (三)終止：

          若問題已解決，或造成更多問題，則需終止原政策之執行。

      (四)重組：

           若評估後發現未能達成政策預定目標之原因為問題界定失當，使用了錯誤的政策，則需重新啟動公共政策運作的過程。

   五、回應性評估

          古巴(Guba)與林肯(Lincoln)將政策評估的演進分為四代：

      (一)第一代評估：以測量為焦點。

           政策評估者僅以技術性測量工具評估政策。

      (二)第二代評估：以描述為焦點。

           政策評估者應扮演描述者的角色，強調現實生活實地調查。

      (三)第三代評估：以判斷為焦點。

           政策評估者應對政策目標本身的價值有所判斷與評論。

      (四)第四代評估：以協商為焦點。

           政策評估者著重政策利害關係人的訴求、關切、爭議等回應性觀點的表達來建構問題，又稱回應–建構性評估。

柒、政策名詞

   一、黑箱

          伊斯頓(D.Easton)以系統途徑研究公共政策，其中的轉換過程，常被比喻為「黑箱」。

   二、政策工具

          公共政策執行過程中為達成政策目標而採取的手段或方法。

   三、政策科學

          研究與公共政策有關之各種論題的系統性知識，最著重對政策有關之學術理論與方法論的研究探討。

   四、公共選擇理論

          假設人均是理性自利的，會自我選擇最適當的解決問題方法(決策)。所 以主張最少干涉的政府(最小政府)即好的政府。

   五、鄰避情節(Not in My Back Yard)

          直譯為「不要在我家後院」，指的是民眾因環境意識抬頭，排斥某些社會必要設施(如焚化爐、掩埋場、核電廠等)，興建於自己居家附近，造成人人有需求卻人人不想要的情結。此情結會造成政策執行時的阻礙。

 

 

 

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